Единое экономическое пространство: возможности, проблемы, перспективы 2005

Основные выводы:

В Докладе представлены следующие основные выводы по пяти ключевым вопросам, которые требуют безотлагательного внимания. К их числу относятся:

ВОПРОСЫ КООРДИНАЦИИ ПОЛИТИКИ

Главное внимание должно быть уделено эффективной организации политического процесса в рамках проекта ЕЭП. Это не только вопрос политической целесообразности, но, что гораздо важнее, залог минимизации рисков и угроз самому процессу, а также создания условий для достижения такого типа объединенного рынка, который будет действительно отвечать заинтересованности региональных деловых, коммерческих и промышленных кругов в глобальной конкурентоспособности. Учитывая новейшую историю стран «четверки», социальные и экономические трудности переходного периода в течение последнего десятилетия, издержки от неудачного старта могут оказаться крайне высокими и даже неприемлемыми. Более того, любые ошибки в ходе осуществления интеграции могут привести местные деловые и промышленные структуры к утрате конкурентоспособности как на региональном, так и на мировом уровне. В обоих случаях последствия будут разрушительными.

Вопросы организации и проведения политики могут быть сгруппированы следующим образом:

• Достижение устойчивого согласия относительно целей проекта между всеми четырьмя странами. Для этого потребуется поддержка основных оппозиционных сил, региональных администраций, делового сообщества и населения
• Четкое определение целей проекта. Даже если изначально ставится только задача создания единого рынка, следует определить задачи в смежных областях и работать над ними одновременно. Они могут включать:

• Механизмы координации макроэкономической политики
• Решение о создании таможенного союза
• Необходимость продвижения интеграции к созданию экономического и валютного союза
• Определение порядка и создание надежного и эффективного механизма разрешения споров
• Формирование региональных систем государственного регулирования
• Проблема создания совместных органов
• Согласованное проведение реформы законодательства, включая порядок вступления в силу новых актов, создание институтов и утверждение единых правил рассмотрения дел, особенно в отношении инвестиций и прав собственности.
• Реформа политики в области трудовых отношений, обеспечения конкуренции и охраны окружающей среды, особенно при стремлении выйти на европейские рынки.
• Вопросы реализации принятых решений и контроля за их исполнением

• Процесс интеграции нуждается в активном политическом управлении с тем, чтобы возникающие проблемы получали разрешение в ходе конструктивного переговорного процесса, возможно, по модели НАФТА
• Все шаги в области интеграции, особенно в части введения регулирующих норм и правил, следует внимательно соотносить во всех необходимых случаях с ведущимися переговорами по вступлению в ВТО и ЕС
• Сходным образом нуждаются в тщательном согласовании меры по выполнению обязательств, связанных с международными договорами, имеющими прямое отношение к формированию ЕЭП, особенно применительно к требованиям Киотского протокола в части сокращения вредных выбросов.

СОГЛАСОВАНИЕ ШАГОВ И СОЗДАНИЕ «ДОРОЖНОЙ КАРТЫ»

Несмотря на то, что политические цели формирования ЕЭП могут изменяться со временем, процесс экономической интеграции должен быть упорядочен и организован для одновременного обеспечения трех условий:

• Минимизации экономического, социального и организационного рисков
• Увеличения производственного потенциала и конкурентных возможностей
• Согласования норм и стандартов в области регулирования с требованиями ВТО и ЕС

Таким образом, при определении последовательности шагов в ходе интеграции следует ориентироваться на то, чтобы сначала были согласованы и вступили в силу соответствующие нормы и правила, а затем уже принимались обязательства рабочего плана. Опыт создания ЕС свидетельствует о том, что данный процесс является гораздо более сложным и обязывающим, чем представляется вначале.

Определение последовательности шагов в ходе политических преобразований имеет критическое значение для успешного достижения результата. Также очевидно, что определенные этапы в ходе интеграции должны четко предшествовать другим. К этому числу относятся:

• Интеграция внутреннего рынка в рамках национальных экономик
• Обеспечение макроэкономической стабильности в регионе в целом
• Создание таможенного союза при сохранении низких внешнеторговых тарифов
• Введение унифицированных технических стандартов, правил регулирования и процедур в соответствии с нормами ВТО и ЕС 
• Снятие иных внутренних торговых ограничений.

Данный список носит предварительный характер, будучи подготовленным на основе длительного опыта ЕС по созданию единого рынка, и подлежит уточнению на основе развернутой исследовательской программы. В список также не включены некоторые крайне важные вопросы (в основном в силу того, что Соглашение о формировании ЕЭП их практически не затрагивает), но которые, тем не менее, должны получить ответы в будущем. К таким вопросам относятся:

• Создание институтов ЕЭП, обеспечивающих общепринятый порядок регулирования (централизованный либо коллегиальный)
• Создание фонда ЕЭП для выполнения двух параллельных задач:

• Финансирование внутренних нужд ЕЭП (при необходимости) и
• Решение проблем адаптации, связанных с процессом интеграции

• Создание надежной и эффективной системы разрешения споров
• Обеспечение прозрачности процесса принятия решений на всех уровнях

Ключевые условия успешного хода процесса: гибкость подходов, взаимное доверие, политическая поддержка. Это означает, что жестко регламентированная «дорожная карта» с предписанными этапами и обязательствами окажется неработоспособной. Однако будет затруднительно сохранить широту подходов на протяжении длительного периода, особенно если произойдет ослабление решительности в отношении целей и задач интеграции. По этой причине имеет существенное значение наличие механизмов, поддерживающих взаимопонимание по ходу реализации программы, нацеленных на обеспечение сбалансированности в вопросах соблюдения требуемой последовательности действий и адекватной реакции на возникающие новые обстоятельства.

ОРГАНИЗАЦИЯ ПРОЦЕССА КОНСУЛЬТАЦИЙ

Процесс широкомасштабной реформы и реструктуризации предполагает наличие консультативного процесса, тщательно организованного и поддерживаемого на многих уровнях. Несмотря на то, что данному вопросу уделено мало внимания в Соглашении о формировании ЕЭП, практический опыт подсказывает, что консультативные процедуры, будучи надлежащим образом организованы и проведены, имеют огромное значение, особенно если они обеспечивают участие частного сектора в процессе определения политики.

Следствием такого подхода является укрепление взаимного доверия между всеми участниками процесса и гораздо более эффективное предупреждение организационных трудностей по сравнению с любым административно замкнутым процессом. В результате процесс выполнения программы становится более устойчивым и предсказуемым.

• В рамках национальной политики такой подход должен охватывать местный, муниципальный, областной и национальный уровни согласования с учетом общего хода консультаций на уровне ЕЭП.
• В предпринимательском секторе процесс должен быть организован в отдельных отраслях, на межотраслевом уровне и на уровне деловых ассоциаций при участии органов государственной власти перечисленных выше уровней. Также важны консультации в формате всех 4 стран ЕЭП.
• Похожим образом процесс консультаций может быть организован и с общественными объединениями, неправительственными организациями и профсоюзами.
• Научные и исследовательские организации, привлекаемые к участию в проекте, смогут сыграть свою роль при подготовке программы работ, а также в ходе ее выполнения и оценки результатов.
• Со средствами массовой информации, учитывая их осведомленность о существующих в обществе проблемах и ожиданиях, консультации могут носить неформальный характер, но при этом должны рассматриваться как часть общей программы.
• На уровне проекта в целом также должны быть организованы консультации между структурами ЕЭП и бизнесом, возможно в отраслевом формате, что будет аналогично консультациям, проводимым ЕС с деловыми кругами в дополнение к национальным консультативным механизмам в странах-участницах.

ФОРМИРОВАНИЕ ПОЛНОЦЕННОЙ ПРОГРАММЫ ИССЛЕДОВАНИЙ

Наряду с описанными выше вопросами политического управления и организации консультаций ситуация во всех четырех странах ЕЭП требует проведения развернутой программы исследовательских работ с целью обеспечить процесс интеграции необходимой информацией и оценками. В отсутствие таких материалов проведение политики будет связано с определенным риском. Для этого также потребуется постоянная координация информационно-аналитической работы, поскольку по мере осуществления интеграции неизбежно будут возникать новые проблемы и озабоченности, требующие анализа и оценок. Множеством международных организаций уже проводились исследования по целому ряду вопросов, которые могут иметь отношение к проблематике ЕЭП. Как правило, это было связано с вопросами переходных экономик, где в последнее десятилетие осуществлялись разнообразные рыночно ориентированные структурные реформы. Существует большой объем документов относительно характера этих проблем, выбора политического курса, последствий и результатов таких решений. Применительно к России таких работ больше, но в целом все они составляют научную базу, к которой можно обратиться на начальном этапе. В этих обстоятельствах, первым шагом могло бы стать обобщение имеющихся результатов исследований, определение возможных пробелов с учетом особенностей проблематики ЕЭП и их первоочередная разработка.

Эти усилия позволят обеспечить политическое руководство всех четырех стран ЕЭП массивом исследовательских материалов, где будет представлен детальный анализ характера реформ в сочетании с их экономическими, социальными, организационными и политическими последствиями. Также по мере развития процесса, политические или деловые круги смогут обозначить новые проблемы и определить направления дополнительных исследований.

Важно обеспечить необходимое финансирование данного процесса со стороны стран-участниц ЕЭП и предпринимательских организаций. Также представляется необходимым в возможно сжатые сроки сформировать комплексную программу исследований по вопросам, которые составляют в настоящее время предмет озабоченности национальных правительств, деловых структур, организаций гражданского общества и иных объединений по отношению к проекту формирования ЕЭП. Основные виды исследовательских материалов могут быть определены следующим образом:

• Материалы по вопросам политики, где должны содержаться определения политических решений, описания их возможных последствий и оценки их полезности. Желательно, чтобы такие материалы опирались на отраслевые исследования, экономическое моделирование и оценки последствий.
• Исследования в области инфраструктуры по специальным вопросам формирования интегрированной инфраструктуры в рамках ЕЭП с особым акцентом на потребности развития экономического и производственного потенциала в отсталых и зависимых районах в зоне ЕЭП. В случае ЕЭП это имеет большее значение, чем применительно к ЕС.
• Отраслевые исследования по запросам отдельных отраслей экономики, рассматривающие комплекс вопросов с целью определить подходящую модель действий.
• Экономическое моделирование применительно к широкому кругу специальных макроэкономических или отраслевых вопросов.
• Прогнозирование и оценки рисков, направленные на изучение последствий политических или правовых решений в области социальных отношений, занятости, окружающей среды и иных неэкономических сферах.
• Изучение существующего опыта (case studies) других стран в сходных ситуациях с целью информирования участников проекта ЕЭП о возможных проблемах и опробованных вариантах их решений.
• Отдельные документы, направленные на решение экстренных или неожиданно возникших проблем.

Следует обратить внимание на выбор методологии и порядка проведения каждого вида исследований с тем, чтобы избежать конфликта интересов между вовлеченными сторонами в регионе ЕЭП. В целом, опыт функционирования ЕС и НАФТА свидетельствует, что эффективным образом организованные консультации в сочетании с надежными системами мониторинга и раннего оповещения на основе проводимых исследований в состоянии обозначить проблемы до того, как они вызовут политические осложнения или создадут трудности в общественном восприятии реформ. Это может иметь неоценимое значение для продвижения проекта и помощи политическим деятелям в разрешении проблем на ранних u1089 стадиях, что еще раз подчеркивает важность создания соответствующих систем и механизмов.

ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ И ОРГАНИЗАЦИОННАЯ РЕФОРМЫ

Существует несколько видов институциональных и организационных реформ, связанных с реализацией согласованных подходов к созданию единого рынка в рамках ЕЭП. Характер, организация и функции данных институтов будут, безусловно, зависеть от глубины рыночной интеграции, а также от степени подотчетности политических структур. Часть институциональных потребностей интеграционного процесса ЕЭП будет определяться задачами поддержания макроэкономической стабильности и согласования налоговой политики, в то время как остальные потребности могут проистекать из необходимости возмещать адаптационные издержки в ходе переходного периода, финансировать инфраструктурные программы и т.д. (по аналогии с ЕС). Но эти вопросы еще не получили специального внимания в рамках проекта ЕЭП и поэтому они не рассматриваются в Докладе подробно. Тем не менее, они заслуживают упоминания, поскольку рано или поздно займут свое место в повестке дня. В целом, институциональные и организационные потребности ЕЭП, основанные на договоренностях исходного Соглашения, относятся к одной из следующих общих категорий:

• Институты регулирования и стандартизации (например, в отношении продуктов питания и лекарств)
• Административные органы (например, таможенные органы)
• Органы принуждения (например, органы надзора в области здравоохранения или охраны окружающей среды)
• Судебные процедуры (гражданские и уголовные дела)

Опыт ЕС или НАФТА показывает, что при введении таких институтов и при определении соответствующих процедур и финансирования желательно и необходимо обеспечить максимально возможную степень автономии, особенно если этим институтам вменяется в обязанность установление регулирующих и технических стандартов и контроль за их соблюдением. Прозрачность операций является залогом их авторитета. В таких региональных образованиях как ЕС и НАФТА правила работы этих институтов подвержены правовой оценке, независимой проверке и экспертизе. Независимость судебной системы имеет фундаментальное значение в данном случае, поскольку именно судьям придется решать, оказалась ли под угрозой независимость организации или нет, и в какой степени политические мотивы возобладали над техническими при решении вопросов регулирования.

В то же время, на судебную систему возложена задача поддерживать законность в отношении контрактов, гражданской и уголовной ответственности, прав на интеллектуальную собственность и т.д. Независимость судебной системы определяет ее влияние и авторитет.

Организации, представляющие деловые и общественные круги, также предпочитают, чтобы регулирующие органы оставались вне сферы политического давления, сохраняли прозрачность в своей работе и были подотчетны судебной системе. Это особенно важно в тех случаях, когда оценка выполняется научными методами (как в лабораториях при изучении безопасности продуктов питания и лекарство), или когда процесс регулирования может использоваться как скрытая форма протекционизма (например, при маркировке товаров).

Таким образом, создание системы регулирования предполагает появление совершенно новой категории государственных или регулирующих агентств, которые пока фактически отсутствуют в странах ЕЭП. Определение необходимых для этого мер, от которых также будет зависеть успешность, надежность и устойчивость проекта ЕЭП, потребует совместных политических решений на самом высоком уровне.

Любое решение в этом плане вызовет дискуссию о приемлемом уровне издержек. Здесь можно рассматривать различные модели, но, как правило, при функционировании регулирующих организаций в общих интересах частного сектора, он может оплачивать расходы по их деятельности (например, при тестировании новых лекарств). Такой порядок будет воспринят предпринимателями при условии обеспечения честного, надежного и беспристрастного подхода.

Осложнения возникают при формировании органов регулирования на региональном или местном уровнях. Политическому руководству ЕЭП следует установить четкие правила для данных случаев. Примечательно, что и в этих целях можно использовать определенные модели из практики ВТО, ЕС или НАФТА.

Из докладов ОЭСР и Мирового банка в отношении региона ЕЭП следует еще один вопрос о степени соответствия провозглашаемой и реально осуществляемой политики. Эта организационная и институциональная проблема имеет несколько иной, но не менее значимый характер применительно к исполнительным и судебным органам. Данная проблема наглядно проявляется в характере функционирования органов власти на региональном, муниципальном и местном уровнях.

Очевидно, что это обстоятельство вызывает общую озабоченность интересами бизнеса в регионе и заслуживает первоочередного внимания. Опять же нормальной практикой в этом вопросе будет обособление процесса надзора и контроля за соблюдением норм от политического вмешательства.

Предоставление самостоятельности регулирующим органам может не отвечать интересам местных властей. Однако не должно быть сомнения в том, что, предоставляя взаимный доступ на рынки для товаров из стран ЕЭП, торговые партнеры будут крайне внимательно рассматривать данный вопрос вне зависимости от того, будут ли это представители Китая, стран ЕС или НАФТА.